Juristu dienās Eiropas Savienības tiesas tiesnesis, LZA goda doktors, profesors, Dr.H.c. Egils Levits Zinātņu akadēmijā sniedza priekšlasījumu Valsts un valsts pārvaldes reforma: starp destruktīvu graušanu un konstruktīvu uzlabošanu. Valsts pārvaldes reforma ir arī šīs intervijas tēma.
– 5. maijā LZA jūs teicāt, ka valsts pārvaldes reforma rit pastāvīgi un nebūtu veicama kampaņveidā. Liekas pašsaprotami, ka tam tā būtu jābūt. Taču savādi, ka valsts pārvaldes reformai pievērstās oficiālās stratēģijās un koncepcijās, vai tās būtu rakstītas 1993. vai 2009. gadā, uzdevumi pastāv vienā un tajā pašā izpildes līmenī. Katrai jaunai papīra "stratēģijai" starta punkts bijis tas pats, kas iepriekšējai.
– Valsts pārvaldes centrālais (bet ne vienīgais) uzdevums ir Ministru kabineta vadībā īstenot Saeimas pieņemtos likumus, piemērot tos konkrētā gadījumā. Pārvaldes struktūrai jābūt piemērotai šo uzdevumu izpildei. Tā kā likumdošana pastāvīgi attīstās, jo Saeima ik mēnesi pieņem virkni jaunu likumu, tad arī pārvaldes struktūra ir pastāvīgi jāpielāgo mainīgajiem uzdevumiem.
Valsts pārvaldes reforma vārda īstajā nozīmē ir valsts pārvaldes principu maiņa. Taču šo principu sistēma visā demokrātiskā pasaulē ir līdzīga, un Latvija tos vismaz formāli akceptēja šīs dekādes sākumā, gatavojoties iestājai Eiropas Savienībai. Tādēļ nav brīnums, ka kārtējo "reformu" stratēģiju "papīri" visumā ir nemainīgi jau gadus 10–15.
Problēma ir nevis reformās un to stratēģijās, bet gan šo principu sistēmas īstenošanā. Šeit trūkst gan profesionālo zināšanu, gan gribas, gan politiska spēka šajos papīros visumā pareizi formulētos principus konkrēti īstenot dzīvē.
Atļaušos izteikties nezinātniski: kārtējā politiski iniciētā valsts pārvaldes "reformu" diskusija, lai īstenotu jau sen vispārakceptētos pārvaldes principus, bieži izrādās vārdos pareiza, bet saturā diezgan tukša muldēšana bez seguma. Piemēram, no vienas puses, ierakstīt stratēģijas dokumentā, ka "jāceļ ierēdniecības profesionālās izglītības līmenis", bet, no otras puses, faktiski likvidēt Valsts administrācijas skolu.
– Vai jūsu 2001. gadā fiksētais Latvijas "administratīvais vājums" ir gājis mazumā?
– Valsts pārvalde līdz 2004. gadam, līdz iestājai ES, pamazām pārgāja no padomju uz demokrātiskai valstij raksturīgiem pārvaldības principiem. Sasniegtā progresa pietika, lai Latvijas valsts pārvaldes efektivitāte, varbūt nedaudz "pievelkot aiz matiem", sasniegtu tādu līmeni, kuru ES vēl varēja akceptēt.
Nenoliedzami, valsts pārvalde šodien strādā krietni kvalitatīvāk nekā 90. gadu pirmajā pusē, kad šis process sākās. Ja mēs paņemtu 90. gadu beigās un šodien izdotus 100 administratīvus aktus, noteikti būs jākonstatē, ka kļūdu procents tagad ir krietni mazāks. Arī pārvaldes profesionalitāte un darba efektivitāte ir augusi. Tie ir sasniegumi, ko nedrīkst ignorēt.
Šodienas kritika fokusējas uz to, ka mūsu valsts pārvaldes efektivitāte un darba kvalitāte tomēr vēl ir visai tālu no optimālā līmeņa, kādu mums, mazai ES dalībvalstij, būtu iespējams sasniegt.
Taču vispirms ir kritiski jāvērtē arī pati kritika. Viena daļa kritikas iztur profesionālus kritērijus un ir vērsta uz pārvaldes darba uzlabošanu. Otra daļa ir populistiska vai vienkārši bezatbildīga. Tautā populārie, bet parasti muļķīgie iemetieni, ka atkal jālikvidē tāda vai citāda iestāde, ka to ierēdņi jeb "liekēži", kas tur "barojas" pie "siles", "jāizdzenā", rada destruktīvu sabiedrisku gaisotni, kas traucē gan valsts pārvaldes ikdienas darbu, gan saprātīgu reformu.
– Kāpēc arvien ir aktuāls sera Robina Mauntfīlda 2000. gadā un pēc tam arī citu pamanītais vakuums varas centrā?
– Administratīvais vājums toreiz izpaudās ne tikai, bet jo sevišķi pārvaldes centralizācijas trūkumā. Ministrijas darbojās kā feodālas muižas. Katra veda savu politiku. Raugoties uz valsti kopumā, labā roka nezināja, ko kreisā dara. Tas bija ES kritikas viens no galvenajiem punktiem. Tādu Latviju uzņemt ES nevarēja. Ar ES palīdzību stiprinot centrālo pārvaldes iestāžu (īpaši Valsts kancelejas) politikas koordinācijas kapacitāti, izdevās šo "centra vājumu" mazināt. Tomēr pēdējā laikā atkal vērojama zināma pārvaldes "refeodalizācijas" tendence.
– Taču tagad izskanējis priekšlikums likvidēt to pašu Valsts kanceleju. Ko par to teiksiet?
– Tas ir aktuāls piemērs "greizajai" diskusijai it kā "reformas" vārdā. Turpretim profesionāla, zinātniskiem kritērijiem atbilstoša spriešana par šīs iestādes optimālo funkciju apjomu un tās darba efektivitāti diemžēl vēl nav redzēta.
Jāatceras, ka Valsts kanceleja ir Ministru prezidenta "pagarinātās rokas". Tās uzdevums ir ne tikai organizēt valdības sēdes, bet, galvenais, dot virzību un saskaņot visu valsts politiku. Ministru prezidentam ir tiesības un pienākums pārraudzīt visu izpildvaras darbību, un viņam par to politiski jāatbild Saeimas priekšā. To viņš nevar tikai ar pāris palīgiem un sekretārēm savā birojā.
Ja šis priekšlikums tiktu īstenots pēc būtības, tas ievērojami palielinātu mūsu valstī joprojām pastāvošo administratīvo vājumu. Ministrijām būs vieglāk atslīdēt atpakaļ pussuverēnu "muižu" statusā, ko pirms 10 gadiem pamatoti kritizēja ES un jūsu pieminētais sera Mauntfīlda ziņojums.
Tomēr arī tad, ja tikai tiktu likvidēta šī konkrētā iestāde, jo kādam pamatoti vai nepamatoti nepatīk tās vadība, bet tās funkcijas tomēr visumā paliktu, taču tiktu izmētātas pa dažādām iestādēm, administratīvais vājums centrā tiktu veicināts. Tiesa gan, valstij nodarītais ļaunums būtu mazāks nekā pirmajā gadījumā. Taču arī tad nosaukt to par "reformu" būtu šā jēdziena nelietīga valkāšana: pie labas pārvaldības principiem pieder arī tas, ka iestādi nevar reorganizēt tikai tādēļ, lai atbrīvotos no kāda ierēdņa. Tā ir resursu izšķērdēšana.
– Saistībā ar pārvaldes reformu visskaļākā šķiet diskusija par ministru amatiem, par krēslu skaitu. Kam jābūt kritērijam šajā diskusijā?
– Šai diskusijai maz sakara ar valsts pārvaldes reformu. Tā drīzāk ir "greiza" diskusija par politiskajām prioritātēm un to savstarpējo hierarhiju. Daži to saprot, bet citi to neaptver un paši iedomājas, ka diskutē par valsts pārvaldes reformu.
Paskaidrošu. Valdība ir politisks orgāns, kas vada tai padoto valsts pārvaldi. Valdības sastāvs parlamentārā demokrātijā atspoguļo attiecīgās koalīcijas priekšstatu par to, kādi ir galvenie politikas virzieni. Katrai valdībai tie ir citādi. Ministri ir atbildīgi par pirmā – tātad visaugstākā līmeņa – valdības politikas prioritātēm. Ir daži politikas virzieni, kas katrai (demokrātiskai) valstij vienmēr ir pārstāvēti valdībā kā pirmā līmeņa prioritātes, piemēram, ārlietas, aizsardzība, finanses, tieslietas u.c. Savukārt ir citi, kuri var būt un kuri var nebūt, bet tas atkarīgs no tā, cik svarīga šī politika ir konkrētai valdībai.
Agrāk Latvijā bija iespēja valdības līmenī iezīmēt arī otrā līmeņa politiskās prioritātes, izveidojot valsts ministru posteņus. Tagad šī iespēja neapdomīgi ir likvidēta.
Diskusija par valdības sastāvu, vai kāds ministra postenis ir vai nav nepieciešams, pamatojot to ar finansiāliem apsvērumiem, ir mazjēdzīga. Valsts budžeta mērogā izmaksas par atsevišķu ministru ir minimālas un ietaupījums būs nenozīmīgs. Ietaupījumu drīzāk varētu panākt, sašaurinot attiecīgās politikas nozares apjomu.
– Tomēr rodas iespaids, ka partijas dala ministru krēslus kā mantu, kā "kvotas" un nevis kā politikas uzdevumus.
– Diskusija par valdības sastāvu un ministru posteņiem starp dažādiem politiskiem spēkiem, vadoties pēc tā, vai konkrētā politika valstij ir vajadzīga, kādai jābūt tās apjomam un saturam, ir ne vien jēdzīga, bet arī nepieciešama, jo šādā aspektā tiek patiešām diskutēts par lietas būtību, par attiecīgās politikas saturu un kvalitāti.
Piemēram, ir mazprātīgi izolēti runāt par RAPLM nepieciešamību no tīrā ietaupījuma viedokļa. Ja jau tā runā, tad jau būtu konsekventi jālikvidē uzreiz visas ministrijas, jo tad tīrais ietaupījums būs vēl daudzreiz lielāks. Bet var diskutēt par to, vai Latvijai tieši pirmās prioritātes līmenī, citu politiku starpā, vēl ir nepieciešama arī reģionālās attīstības un vides politika. Ko un cik mēs no tās iegūstam, cik mums tā izmaksā, vai tā mums ir par dārgu? Vai iespējams šīs izmaksas samazināt, nesamazinot funkciju apjomu? Vai būtu samazināma tieši šīs, nevis citas politikas prioritāte, integrējot to kā pakārtotu elementu citā politikā?
Tātad, ja es uzskatu, ka konkrētais ministrs no mana viedokļa īsteno sliktu politiku, man jārunā par to, ka šis politiķis nav savā vietā un viņš jāaizstāj ar citu. Ja es turpretim domāju, ka Latvijai konkrētā politika (piemēram, ārpolitika, izglītības politika, veselības politika vai citas) kā tāda nav nepieciešama vai arī tai piešķirta pārāk augsta prioritāte, "paceļot" to valdības līmenī, man jāiestājas par to, ka šis ministra postenis un ministrija tiek likvidēti. Savukārt, ja es uzskatu, ka kādai politikai valdības līmenī nav piešķirta tāda prioritāte, kādu es to uzskatu par vēlamu, man jāiestājas par attiecīgā ministra posteņa (ar vai bez ministrijas) izveidošanu no jauna.
Tad tā vairs nebūtu "greiza" diskusija ar populistiskiem "sāņus argumentiem", bet gan godīga un atklāta diskusija par lietas būtību.
Starp citu, es personīgi domāju, ka Latvijā, tāpat kā Francijā, būtu vēlams nacionālās identitātes ministra postenis (bez ministrijas), ja vien kāds politiskais spēks spētu attiecīgā līmenī formulēt un īstenot saprātīgu politiku šajā virzienā, kas, manuprāt, Latvijā būtu ļoti nepieciešama.
– Ja diskusija "greiza", tad arī tāpēc, ka slikta valdības komunikācija ar sabiedrību. Man nepietiek informācijas, lai sajūgtu dažādu pārvaldes manipulāciju, funkciju auditu u.c. pamatojumu sistēmiskā priekšstatā par kvalitatīvu pārvaldes principu maiņu (reformu). Tāpēc domāju, ka te lielā mērā nevis funkcijas nosaka krēslus, bet krēsli – funkcijas.
– Vispirms par "krēsliem". Te strikti jānošķir situācija valdībā no situācijas valsts pārvaldē. Politiskajā valdībā, kā jau es iepriekš teicu, koalīcijas partiju politiskās intereses un prioritātes nosaka valdības sastāvu jeb, kā jūs sakāt, "krēslus" un personas, kas tos ieņem. Tas pieder pie politikas būtības. Un demokrātija nevar pastāvēt bez politikas.
Pretēji tam – nepolitiskajā valsts pārvaldē funkcijām jānosaka ierēdņu pozīcijas. Nevis otrādi. Tādēļ arī manis minētais norīkošanas un rotācijas princips ir tik svarīgs. Ja pārvaldei ir uzdots veikt zināmas jaunas funkcijas, tad tur bez ierunām jānorīko ierēdņi no struktūrvienībām, kuru funkcijas samazinās.
Lielajā vairumā gadījumu lietas tomēr notiek pareizi. Taču tur, kur izņēmuma kārtā kāda ierēdņa vieta tiek "izkārtota" politisku iemeslu dēļ, tā ir vienlaikus administratīva neprofesionalitāte un politiska kļūda. Šāda rīcība jākritizē. Taču vienlaikus jāredz, ka ne katrs ierēdnis, kurš ir kādas partijas biedrs, neieņemot tur vadošu amatu, automātiski zaudē savu spēju būt politiski neitrālam un lojālam pret citas partijas ministru.
Tagad par auditiem. To jēga ir vienīgi pārbaudīt valsts pārvaldes efektivitāti. Auditam jāpasaka, cik konkrētās funkcijas pildīšana maksā, vai un kādā veidā to pašu funkciju var pildīt ar mazāk resursiem, vai un kā iespējams vienkāršot pārvaldes procedūras. Un punkts. Tā ir tīri profesionāla pārbaude.
Turklāt jāņem vērā, ka efektivitāte valsts pārvaldē nevar tikt vērtēta tieši tāpat kā privātfirmā. Valsts virsmērķis nav peļņas gūšana. Tādēļ tās efektivitāte bieži nav mērāma naudā. Tomēr esmu redzējis arī šādus primitīvus audita "vērtējumus". Šādi auditi ir neprofesionāli. Tas skaidri jāpasaka.
Auditu jēga nav lemt par to, kādas funkcijas kādā apjomā valstij jāveic. Tas ir politisks, nevis profesionāls lēmums. Par to katram politiskam spēkam var būt savi priekšstati, par to var strīdēties. Šis jautājums jālemj valdībai, parlamentam, tā izlemšanā jāiesaistās sabiedrībai.
– Kas saistībā ar pārvaldi, tās reformu īpaši jāuzsver krīzes laikā?
– Izārdīt ir viegli, uzbūvēt – grūti. Krīze ir īpaši grūta situācija, bet tā nav normalitāte, un tā kādreiz beidzas. Tādēļ, samazinot valsts funkciju apjomu krīzes periodā, tur, kur tas iespējams, būtu jāmēģina valsts pārvaldes struktūras, kuras vēlāk tomēr varētu atkal izrādīties nepieciešamas, nevis vienkārši likvidēt, bet gan "atslēgt". Kad krīze beigsies un sabiedrība uzskatīs, ka attiecīgā funkcija būtu jāatjauno vai jāpaplašina, to būs vieglāk izdarīt.
– Ko mēs, diskutējot par pārvaldes reformu, darām aplam?
– Patlaban publiskajā telpā redzamā, tā sauktā diskusija par valsts pārvaldes "reformu" jūdz zirgu otrādi, ar asti uz priekšu.
Ir – politiski! – jādiskutē par valsts funkcijām un to apjomu. Kādas funkcijas un kādā apjomā mums vajadzīgas, kādas mēs varam atļauties? Šī diskusija ir jāvirza politiķiem, un tajā var pilnvērtīgi piedalīties katrs sabiedrības loceklis.
Savukārt, ja politiskā diskusija nonāk pie secinājuma, ka jāsamazina valsts funkciju apjoms, jautājums par to, kā organizēt iestādes, kas pilda šīs funkcijas, un kuras iestādes likvidējamas vai samazināmas, ir pakārtots, profesionāls jautājums. Par to disciplinēti jādiskutē nevis no politiskā, bet gan no tiesību un pārvaldes zinātnes viedokļa.
Tādēļ šeit nepieciešams strikti nodalīt, kas kurā kontekstā tiek diskutēts. Nevar baznīcā sākt dziedāt operas āriju un operā lūgt Dievu.
Dažas iestādes, piemēram, Ārlietu ministrija, tagad arī Aizsardzības ministrija, šo strukturālo "piekoriģēšanu" veic diezgan labi. Bet tur nevar jebkurš dot "labu padomu", tāpat kā jebkurš nevar dot "labu padomu" ķirurgam, kā labāk veikt operāciju. Bet jebkurš var izteikt savu – politisko! – viedokli par to, cik daudz ķirurģiskas operācijas gadā mēs no valsts budžeta, tātad no summas, ko mēs maksājam nodokļos, gribam atļauties.
Mums šī diskusija bieži vien ir ačgārna – katrs nāk ar savu priekšlikumu, kādu iestādi likvidēt, nepadomājot, kādu iespaidu tas atstās uz valsts funkciju pildīšanu kopumā. Ja saskaitītu visus priekšlikumus kopā, mums jau rīt būtu jālikvidē visa valsts pārvalde un mēs atgrieztos pirmsvalstiskās kopienas iekārtā.
– Rezumējot visu ar pārvaldi saistīto komponentu (politikas, birokrātijas, publikas...) mijiedarbību, kas te pašreiz notiek – destruktīva graušana vai konstruktīva uzlabošana?
– Sakarā ar krīzi ir aktualizējusies diskusija par valsts pārvaldes funkciju apjomu un efektivitāti. Mēs šajā sarunā pievērsāmies galvenokārt šim reformu procesam, bet mazāk pašām pārvaldes problēmām, to risinājumiem. Tā ir atsevišķa tēma.
Diemžēl šis process, tā ietvaros izteiktie priekšlikumi un pieņemtie lēmumi ne vienmēr ir adekvāti. Šā procesa rezultātā valsts pārvalde vienā vietā tiek uzlabota, bet citā grauta. Tādēļ ir kritiski jāvērtē arī pats reformu process.
Vienkāršoti izsakoties, reformu procesa uzlabošanai ar mērķi panākt, lai arī rezultāti būtu labāki, nepieciešamas trīs lietas.
Pirmkārt, aktīva iesaistīšanās politiskajā diskusijā par lietas būtību, par mūsu valsts ierobežoto resursu taisnīgu sadali, par akūto problēmu politiskajiem risinājumiem. Šajā diskusijā aicināti piedalīties ne tikai politiķi, bet visi pilsoņi. Tas ir pilsoņa pienākums.
Otrkārt, paškritiska savas kompetences izvērtēšana attiecībā uz profesionāliem pārvaldes organizācijas jautājumiem un atturēšanās no nejēdzīgiem, Latvijas valsti un tās pārvaldi diskreditējošiem vispārinājumiem un populistiskiem priekšlikumiem. Atvainojos, bet šī valsts un tās pārvalde tomēr ir pelnījusi kaut nedaudz respekta!
Treškārt – tas attiecas uz politisko lēmumu pieņēmējiem –, ir beidzot jāinstitucionalizē efektīva, profesionāla, un atbilstoši Valsts pārvaldes iekārtas likumam pastāvīgi strādājoša valsts pārvaldes pārbaudes un uzlabošanas sistēma, lai vairs nebūtu nepieciešamas grūdienveida "reformu" kampaņas, kuru rezultāti ir apšaubāmi. Turklāt politiskajai atbildībai par šādu sistēmu jāatrodas pašā augstākajā – Ministru prezidenta – līmenī. Šai sistēmai konstruktīvā veidā jāuztver un jāintegrē arī sakarīgi priekšlikumi no sabiedrības.