Valsts kontrole: Efektīvam darbam traucē plaši interpretētais prokuratūras neatkarības jēdzieniens

Labāk organizēts prokuratūras darbs uzlabotu apsūdzību kvalitāti un vairotu tiesiskumu, revīzijā secinājusi Valsts kontrole (VK), piebilstot, ka patlaban tās efektīvākam darbam traucē arī pārāk plaši interpretētais prokuratūras un prokurora neatkarības jēdziens.

VK ir noslēgusi revīziju, kurā padziļināti vērtēta noziedzīgu nodarījumu ekonomikas un finanšu jomā izmeklēšanas un iztiesāšanas efektivitāte. Šīs revīzijas gaitā sadarbībā ar Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizāciju (OECD) VK vērtēja prokuratūras darbību, jo tā ir "atslēgas" institūcija pirmstiesas kriminālprocesā un valsts apsūdzības uzturēšanā, tāpat prokuratūrai ir centrālā loma krimināltiesiskā un kriminālprocesuālā regulējuma piemērošanā.

Revīzijā gūtie secinājumi liecina, ka normatīvajos aktos nav šķēršļu efektīvai prokuratūras darbībai, toties ir nepieciešamas būtiskas izmaiņas izpratnē par prokuratūras neatkarību un mūsdienīga pieeja vadības funkciju īstenošanā. Tas ļautu palielināt gan prokuratūras kapacitāti tās pamatfunkciju izpildē, gan veicinātu tās rīcībā esošo resursu efektīvu izmantošanu.

Kā uzsver VK, prokuratūra ir vienota triju līmeņu institūcija. Tai ir centrālā loma tiesiskuma nodrošināšanā, bezatbildības un nesodāmības sajūtas mazināšanā valstī. "Diemžēl dažādi izvērtējumi aizvien apstiprina, ka Latvijā ir trūkumi nopietnu noziedzīgo nodarījumu atklāšanā un izmeklēšanā. Tāpat, iespējams, nav sekmējušies centieni mazināt korupciju, jo korupcijas uztveres indeksā nav manāma uzlabošanās," norāda VK.

Pēc VK 2017.gada revīzijas par pirmstiesas izmeklēšanas efektivitāti Valsts policijā attiecībā uz prokurora lomas palielināšanu pirmstiesas kriminālprocesā izskanēja viedoklis, ka prokuratūras kapacitāte, iespējams, tam nav pietiekama.

Tomēr statistika liecina, ka resursu ziņā Latvija no citām valstīm neatpaliek, secināts revīzijā. Latvijā uz 100 000 iedzīvotāju ir 23,5 prokurori, kamēr citās valstīs šis rādītājs ir 12,1. Turklāt Latvijā ir salīdzinoši liels prokuroru skaits augstākā līmeņa struktūrvienībā - Ģenerālprokuratūrā. Citās valstīs tas ir 8,1% no visiem prokuroriem, bet Latvijā - 17,7%.

Tātad resursus valsts ir piešķīrusi, tomēr Latvijai ilgstoši neizdodas atrisināt būtiskas ar noziegumu izmeklēšanu un valsts apsūdzības uzturēšanu saistītas problēmas, secinājusi VK.

Lai noskaidrotu, kādēļ rodas šādas problēmas, VK revīzijā vērtēja, kā tiek organizēts prokuratūras darbs, kā tiek īstenotas iestādes vadības funkcijas, kā tiek mazināti neefektīva darba riski. Īpašu uzmanību VK pievērsa tam, vai prokuratūras darbības regulējumā ir visi nepieciešamie priekšnoteikumi, kādus paredz starptautiski atzītā prakse un rekomendācijas par prokuratūras dienestu, lai tas Latvijā varētu darboties efektīvi.

Prokuratūras institucionālais modelis un darba organizācija tika vērtēta sadarbībā ar OECD ekspertiem, kuri veica citu valstu un Latvijas prokuratūras dienestu salīdzinošu izpēti. Pētījuma mērķis bija identificēt citu valstu labo praksi, kas var būt noderīga Latvijas situācijai.

Revīzijā secināts, ka prokuratūras likuma regulējumā ir nepieciešamie standarti gan prokuratūras institūcijas, gan prokurora neatkarībai. Vienlaikus revīzijas ziņojumā VK analizē starptautisku organizāciju norādes un starptautiski atzītas labās prakses piemērus par prokuratūras un prokuroru neatkarības jēdziena interpretāciju.

Šai sakarībā VK vērš uzmanību uz Venēcijas komisijas atzinumu, no kura izriet, ka, pat būdama tiesu varas sastāvdaļa, prokuratūras institūcija nav tiesa un tās neatkarība nav jāizprot tik kategoriski kā tiesu neatkarība. Arī prokuroru neatkarībai nav tāda paša rakstura kā tiesnešu neatkarībai.

Revīzijas pierādījumi liecina, ka Latvijā prokuratūras un prokurora neatkarības jēdziens tiek interpretēts plašāk nekā tas izriet no starptautisko institūciju rekomendācijām un viedokļiem. Proti, Latvijā prokurora neatkarība nozīmē ne tikai ārējas ietekmes aizliegumu uz konkrētu kriminālprocesu gaitu un to ietvaros pieņemtajiem lēmumiem, bet neatkarība tiek uzskatīta par gandrīz absolūtu, skaidro VK.

Praksē tas ierobežo iespēju prasīt no prokuratūras atbildību par tās darba rezultātiem, sadarbību ar valsts pārvaldes institūcijām noziedzības novēršanas un apkarošanas politikas izstrādē, kā arī pieļauj iespēju neattiecināt uz prokuratūru labas pārvaldības un efektivitātes principus, ko piemēro citas publiskās pārvaldes institūcijas, secinājusi VK.

"Prokuratūrā izmantotā prokuratūras institūcijas un prokurora neatkarības jēdziena interpretācija ir viens no labas pārvaldības principu nepiemērošanas iemesliem. Lai panāktu pozitīvas pārmaiņas, prokuratūrai ir jāmainās. Pirmstiesas kriminālprocesa efektivitātes uzlabošanā nevar izpalikt sistēmas "atslēgas" institūcijas - prokuratūras aktīva iesaiste un līdzdalība, uzņemoties vadošo lomu gan tiesību normu piemērošanas prakses veidošanā, gan izmeklētāju darba vadībā un uzraudzībā, jo īpaši sarežģītu un valsts intereses sevišķi skarošu kategoriju kriminālprocesos," uzsver valsts kontroliere Elita Krūmiņa.

OECD ekspertu vērtējumā, izpratne par prokuratūras gandrīz absolūtu neatkarību ir veicinājusi tās norobežošanos no valstī īstenotajām reformām, kuru mērķis ir valsts institūciju darbības modernizācija un efektivizēšana, tostarp Latvijas tiesu sistēmā.

VK, savukārt, norāda uz būtiskākajām kriminālprocesa efektivitāti negatīvi ietekmējošām sekām, ko, iespējams, ir izraisījusi minētās izpratnes ilgstoša piemērošana prokuratūras darba organizācijā. To apliecina kaut vai tikai daži no revīzijā konstatētajiem trūkumiem.

Piemēram, lai arī prokuratūra izstrādā darbības stratēģiju un darba plānus, tie ir tik vispārīgi, ka nesniedz priekšstatu par to, kāds būs prokuratūras ieguldījums noziedzības apkarošanā, kā arī nav izmantojami prokuratūras darba efektivitātes novērtēšanai.

Tāpat prokuratūra nav attiecinājusi uz sevi Valsts pārvaldes iekārtas likuma normas par valsts iestādes darbību atbilstoši labas pārvaldības, ekonomiskuma un efektivitātes principiem, kā arī par iekšējās kontroles sistēmas izveidi, tās uzraudzību un uzlabošanu.

VK uzsver, ka minētā likuma prasības attiecībā uz institūcijas pārvaldību ir saistošas arī prokuratūrai, jo likums tāpat attiecas uz iestādēm, kuras nav padotas Ministru kabinetam, ciktāl citu likumu speciālajās tiesību normās nav noteikts citādi. Arī no pārnacionālajiem dokumentiem un starptautiski atzītās prakses nepārprotami izriet nepieciešamība prokuratūras institūcijās lietot labas pārvaldības principus un veidot darbības specifikai atbilstošu kontroles vidi.

Prokuratūrā nav izveidota tāda kontroles vide un sistēma kopumā, kas aptvertu visas prokuratūras funkcijas un darbības procesus, un tas būtiski apgrūtina pienākumu izpildi, uzsver VK.

Citas valstis prokuratūras funkciju izpildē ir ieviesušas standartizētas procedūras vai pat kvalitātes vadības sistēmu. Savukārt, kā secināts revīzijā, Latvijā nav saprotama un caurskatāma kompetences sadalījuma starp prokuratūras struktūrvienībām un prokuroriem, kādu paredz starptautiski atzītā prokuratūras dienestu prakse.

Prokuratūras iekšējie tiesību akti arī skaidri nenosaka pirmstiesas izmeklēšanas uzraudzības piekritību prokuratūras struktūrvienībām, kā arī amatā augstāka prokurora institūts darbojas neizsekojami, un tas rada risku Kriminālprocesa likumā noteikto uzraudzības pienākumu atbilstošai nošķiršanai no amatā augstāka prokurora administratīvajām funkcijām, skaidro VK.

Attiecībā uz prokuratūras pamatfunkciju izpildi krimināltiesiskajā jomā un ārpus krimināltiesiskās jomas netiek veikts arī risku novērtējums. Tas nav veikts pat tādās nozīmīgās jomās kā integritāte, korupcija un interešu konflikts prokuroru darbībā, kaut gan, ņemot vērā prokurora plašo atbildību, pilnvaras un rīcības brīvību, prokurori jo īpaši var tikt pakļauti godprātības riskiem.

Kopumā VK prokuratūrai darbības efektivitātes uzlabošanai ir sniegusi 20 ieteikumus. Par iespējām pilnveidot prokuratūras darbības regulējumu VK vērsīsies Latvijas Republikas Saeimā, Ministru kabinetā, kā arī Noziedzības novēršanas padomē.

VK secinātais ir apkopots revīzijas ziņojumā "Vai Latvijas Republikas Prokuratūras darbībā ir nepieciešami uzlabojumi?". Savukārt OECD ir sagatavojusi neatkarīgu izvērtējumu, kas līdztekus VK revīzijai var kalpot par būtisku rekomendāciju avotu turpmākiem pilnveidojumiem.

Jau ziņots, ka pērn vasarā par ģenerālprokuroru kļuva Juris Stukāns, kurš stājoties amatā paziņoja par reorganizāciju prokuratūrā. Tā, piemēram, šogad noslēdzoties prokuratūrai reorganizācijai, no šī gada sāks darboties Daudznozaru specializētā prokuratūra, savukārt pārējās jaunās struktūrvienības funkcijas sāks darboties tuvākajā laikā.